Когда Майк Хакаби был губернатором Арканзаса, он хотел сделать работу правительства эффективнее. Он подписал закон, предписывавший закрывать небольшие школьные округа, в которых училось менее 350 детей.
В результате 85 школьных округов объединились с другими, а 105 школ закрылись. Большинство из них были старшими школами.
Семьи и учителя протестовали. Некоторым ученикам приходилось так долго добираться на автобусе, что они не могли участвовать в спортивных секциях и других внеклассных занятиях. Одно исследование показало, что объединения ускорили отток населения из сельских общин и снизили стоимость недвижимости. Другое исследование выявило почти полное отсутствие улучшений в учебных результатах.
Оставалась по крайней мере одна возможная выгода — экономия денег налогоплательщиков.
Какой экономический смысл содержать суперинтенданта и окружное управление ради нескольких сотен учеников? Объединение небольших округов казалось очевидным способом сократить административные расходы.
Однако новый анализ исследователей из Университета Арканзаса показал, что ожидаемой экономии не произошло. Снижение административных расходов было компенсировано ростом затрат на транспорт и образовательный персонал.
Исследователи изучили финансовые показатели школьных округов Арканзаса и не обнаружили общей экономии от объединения — ни сразу после слияния округов, ни спустя более десяти лет.
«Я думаю, нам следует осторожно подходить к рекомендациям объединять школьные округа», — сказал Джош Макги, экономист Университета Арканзаса и соавтор нового анализа расходов и более раннего исследования учебных результатов. «Ожидаемые преимущества не воплотились в жизнь так, как предполагалось, а возможный вред вполне реален».
Новое исследование ещё не опубликовано в рецензируемом научном журнале.
Арканзас — подходящее место для изучения объединения школьных округов благодаря действовавшему в штате закону. Однако, по словам Макги, финансирование школ и расходы в Арканзасе ничем не примечательны, поэтому он ожидает похожих результатов и в других местах. Это важно, поскольку школьные округа по всей стране сталкиваются с сокращением числа учащихся. Рождаемость снижается, а прогнозы предполагают сокращение числа учеников школ с 1-го по 12-й класс на 6 процентов. По мере уменьшения числа учащихся может усилиться давление в пользу объединения округов и закрытия школ.
Так куда же делась экономия?
Административные расходы действительно снизились. По предварительным неопубликованным расчётам исследователей, объединение сократило административные расходы в среднем на сумму до 138 долларов на ученика. Некоторые затраты на обучение — в том числе расходы на образовательные технологии и учебники — также уменьшились, на сумму до 92 долларов на ученика.
Но эту экономию свёл на нет рост других расходов.
Сначала транспортные расходы выросли на 24 доллара на ученика, а затем продолжили увеличиваться и достигли дополнительных 63 долларов на ученика в год. Расходы на образовательный персонал — включая учителей, помощников и специалистов по математике и чтению — выросли на сумму до 179 долларов на ученика. Затраты на поддержку учащихся, в том числе на школьных консультантов и социальных работников, увеличились на сумму до 61 доллара на ученика.
Основная проблема в том, что объединение двух округов не отменяет необходимости обучать то же число детей. Кроме того, в более крупных округах могут появиться новые управленческие уровни или дополнительный персонал поддержки — например, методисты, консультанты и помощники.
«Школы всё равно нужно содержать, и им всё равно нужны учителя», — сказал Макги. «Можно предположить, что на уровне округа появится экономия, ведь не понадобятся два суперинтенданта. Но при укрупнении округов обычно нанимают новых людей. Появляются заместители суперинтендантов. Общее число должностей не обязательно сокращается».
В одном из округов Арканзаса, который принудительно объединили с другим, было всего 81 ученик. Однако исследование не позволяет определить, слишком ли мало 81 ученика для экономически устойчивой работы округа.
Возможно, важнее не размер округа до объединения, а тип слияния, говорит соавтор исследования Мд. Джувел Ахмед Саркер, исследователь Университета Арканзаса. По его словам, случаи экономии чаще встречались, когда крупный округ поглощал небольшой, чем когда объединялись два небольших округа.
Есть и ещё одна причина, по которой экономия могла не появиться. Формула финансирования школ в Арканзасе основана на числе учеников. Объединение сокращает количество округов, но не число детей, которых нужно обучать, и не создаёт финансового стимула тратить меньше.
«Вы получаете финансирование по формуле штата и находите способы его потратить», — сказал Макги. «Хочется надеяться, что деньги расходуются так, чтобы приносить пользу детям».
Исследование не доказывает, что любое объединение школьных округов — плохая идея. У крупного округа, поглощающего совсем небольшой, эффект масштаба может отличаться от ситуации, когда вместе объединяются два небольших округа. Но опыт Арканзаса показывает: одно лишь сокращение числа округов не делает государственное образование дешевле.
При этом сам Арканзас, похоже, отходит от политики объединения школьных округов. Штат часто освобождает округа от этого требования, даже когда число учащихся опускается ниже 350. Три округа поступили наоборот и разделились на более мелкие.
Предполагалось, что объединение принесёт трудности, но зато позволит сэкономить и, возможно, повысить эффективность. Данные по Арканзасу показывают: трудности были, а экономии не последовало.